2021年12月9日，西安市报告了新一轮新冠肺炎疫情首例确诊病例，1月21日实现“零新增”，此轮新冠疫情西安累计报告本土确诊病例2053例，是自2020年以来，西安遭遇的最严重的一次新冠肺炎病毒的侵袭。值得称赞的是两年来西安在流行病学调查、隔离防控以及新冠肺炎治疗等方面已经积累较为成熟的经验，实现了有效应对。但疫情期间西安的社区治理能力却显得捉襟见肘、差强人意。复盘这42天抗疫过程中的城市社区治理状况，既是对此次疫情防控的重要总结，更能为城市社区未来应对突发公共卫生事件积累经验、提供借鉴。
建立社区“突发事件应对机制”
自西安疫情爆发以来，全体社区工作者“连轴转”冲在抗疫一线，他们既是政府信息的“传递者”和社区秩序的“维护者”，也是社区防疫工作的“安检员”和“排查员”，还是社区居民的“守护者”和“陪伴者”。每种角色的背后都意味着超负荷的工作量和巨大的工作压力。即便如此，居民对社区工作也还是颇有微词，人们将核酸检测无序、保障物资不足、就医时间一再被耽搁等群众急难愁盼的问题都归结于社区工作不力，一时间“懒政”“不作为”等成为居民对社区工作的普遍印象。
人民群众的感受和社区工作者的实际状态为什么如此大相径庭？究其原因：一是我国法律未将社区组织纳入突发事件应对体系中。《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》中都没有涉及社区在应急措施、应急保障等方面的权利义务的相关规定。而我国社区组织的定位是自治组织，日常工作也仅是“服务”或“办事”，并没有应对突发公共事件的经验和能力。二是我国社区组织长期处于有责无权、责重权轻的状态。因社区是各项防疫政策落实的“最后一公里”，疫情暴发后，社区面临的是海量工作任务，承担着小区封闭管理、居民生活保障、核酸检测等常规性防疫工作以及街道办随时指派的其他应急事宜。如此庞大的工作量背后却是社区极为有限的资源获取能力和权力——防疫专业人员和防疫资源的短缺，以及“紧急问题的弹性处置”权力。以西安市某社区为例，各类专兼职社区工作人员还不到30人，而社区下辖15个小区，5000多户、近1万居民，是典型的“小马拉大车”，因此，开展防疫工作的难度可想而知。总之，多数社区面临着“责任义务无穷大、资源权力无限小”的窘境。
建立社区“突发事件应对机制”是各级政府应对疫情防控的有效途径。具体来看，一是完善突发事件应对的法律体系，明确社区在突发事件防范与应对中的角色定位。二是明责赋权，授予社区在公共突发事件中的必要权限。建立一套“看得懂、学得会、用得了”的社区应急管理机制和应急管理预案，其中一方面是要明确应急状态下各部门权责分配、协调配合、处置流程等，并定期对应急预案进行演练和完善，一旦发生突发事件，应急预案可以立刻转化为社区工作者的“操作手册”；另一方面是要对社区适度赋权，尝试建立“社区吹哨、部门报到”机制，保障社区党组织统筹管理权威，使其服务有能力、治理有手段、协调更便利。三是要建立一支常备核心主力与弹性配备辅助力量相结合的社区应急管理队伍。不仅要将社区工作人员打造成专业过硬、动员能力强的社区突发事情应急管理的核心主力；同时社区还要组建一支由驻地单位、志愿者、医疗卫生人员等组成的“社区民兵”队伍，平时精兵简政，战时迅速扩容，使其成为“召之即来，来之即战，战之能胜”的社区弹性配备力量。
形成社区治理“弹性共同体”
疫情期间西安市不少居民都反映生活物资配送“到家难”。尽管各大批发市场和大型超市物资充裕，但在封闭管理阶段，这些物资很难送到居民家中。一位居民反映：“小区的菜店、超市陆续断货，已经关闭。网上也订不到，配送迟迟没影，出又出不去，天天想着明天有什么可以吃的东西。”而往日服务周到、配送准时的各类生鲜电商平台，由于配送员少、运输车辆短缺、蔬菜店便利店关店率高，也出现了居民线上“下单难”的问题。
居民“买菜难”的症结到底在哪里？究其原因：一是封闭一座接近1300万人口的超大城市，本就是一项难度极大、挑战性极强的工作。封闭管理后面临的是维持全市运转秩序、保障各类物资、救治危重疾病等方方面面的问题，“针尖大的窟窿能漏过斗大的风”，在应急状态下，一旦有小环节出问题，轻则是人民群众反映强烈，对党和政府的应急管理能力不满，重则可能造成人民群众生命财产损失等严重后果。二是疫情的发展加速了居民在短期内的消费需求，恐慌心理激发部分居民囤积物资，供需平衡关系被打破，从而引发临时性物资紧缺。三是刚性管控模式使得部分社会力量退出社会领域。2021年12月27日后，西安市要求“所有居民除按要求参加核酸采样外，均不出户、不聚集”，封控管理政策再次升级，更多路段被封闭，致使物资配送效率大大降低；居民外出需要更复杂的手续和更严格的审批，致使很多民生保障人员由于没有相关证明而无法正常工作。
建立有弹性的多元主体协同治理共同体是打通服务居民的“最后一百米”，甚至“最后一米”的关键所在。构建“一核多元”的社区治理格局，重点补齐“多元”主体参与社区治理不足的短板。“一核”是以社区党组织为核心，提高社区党组织基层社会治理能力。而现阶段，更要充分调动企业、社会组织、驻区单位、志愿者和社区居民等多元主体的共同参与。一是打造结构有弹性的社区治理共同体。形成常态下，各主体独立运营、有序运转，进行自我管理；非常态下，各主体纳入社区治理体系，进行合作治理的“弹性共同体”。市场经济作用下，企业的触角已达城市社区的每个角落，特殊时期企业服务居民的优势无可比拟。而一些专业性强的支持型、枢纽型社会组织也是社区防疫的重要力量，如志愿者组织能有效缓解社区防疫人手紧缺的压力，社工机构和行业协会能在心理咨询、孤寡老人、儿童、残疾人等困难群体的生活支持方面发挥作用。二是形成管理有韧性的社区治理共同体。社区治理共同体要破除阶层体系的窠臼，摒弃封闭、刚性、僵化的管理方式，努力打造分工合理、方式灵活、反应迅速、适应性强的治理有机体。
着力破除“信息烟囱”现象
疫情期间有群众反映，各地虽然公布了各类服务电话，但在疫情最吃紧的时候，电话却打不通。社区要想了解居民，依然是“靠嘴、靠腿、靠经验”，不仅人力成本高、效率低，还会增加感染风险。新年伊始，西安全市开展了“敲门行动”，用最原始的方法，掌握了辖区居民的关键信息，为切断病毒社区传播奠定了基础，这是一次只求结果、不计成本的行动，也是多数尚未信息化的社区在防疫过程中的缩影。
智慧城市为何难在社区疫情防控中发挥作用？究其原因：一是智慧城市是一个开放复杂的庞大系统，系统内各主体发展程度不均衡。实际上西安的智慧城市系统已经在疫情溯源、监测、态势研判分析、防控部署，及保障水、电、通信、交通运转等方面发挥了重要作用，但与居民息息相关的智慧社区建设发展相对滞后。导致人们主观上感受到的是智慧城市“不智慧”。二是智慧社区服务平台存在较为严重的“数据孤岛”现象。城市各职能部门专线专网的“数据壁垒”和“信息烟囱”，造成数据横向联通受阻，使得智慧社区建设呈现“多系统、多应用、不互通”的状态。当疫情突然来临时，由于防控疫情需要的综合“大数据”无法共享碰撞，智慧社区也就无从发挥“智慧”作用。三是部分智慧项目供给与需求不匹配，未能解决真问题、真痛点、真需求。如多数智慧社区服务平台看起来类目完善、功能齐全，但本质却是弱需求、伪需求，难以起到实际效果。四是“健康码”“云战疫”等疫情防控“利器”缺乏长效运营机制。此类因疫情而生的数字系统，从设计之初就具有应急性和不可持续性，功能比较单一，一旦遇到突发情况，就可能崩溃。
打造以人民群众最迫切需求为导向的社区突发事件应对“综合治理大数据平台”是提高社区疫情防控效率的有力手段。
建立社区突发事件应对“综合治理大数据平台”的关键是打破“信息孤岛”。“信息孤岛”是条块管理体系下的积弊，打破“信息孤岛”关键是要加强市级层面的顶层设计，建立各部门各个区县的联动机制，优化城市横向管理协调机制。在全市范围内打通数据共享的主动脉，解决数据分散存储、自行管理的顽疾，构建统一的云、网、数一体化服务体系，同时嵌入数据防泄漏安全工具，防止数据被泄漏和滥用。
提升社区突发事件应对“综合治理大数据平台”服务水平的关键是供需适配。从社区组织、城市居民和企业的实际需求出发，开发智慧系统的服务和功能，真正实现以人为本，开放惠民。
促进社区突发事件应对“综合治理大数据平台”行稳致远的关键是建立长效运营机制。既要摈弃过去以建为主，缺乏运营维护改进优化的思路，科学规划、系统布局，避免盲目建设、重复建设和铺张浪费；还要让社区突发事件应对“综合治理大数据平台”具备造血功能，培育智慧社区运营商，形成智慧社区运营业和服务业，让智慧社区的发展具有可持续性。
疫情是一面镜子，折射出了社区治理中的不足，而只有敢于直面这些不足才能在城市治理中取得长足进步。
（作者单位：省委党校（行政学院））