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走出基层治理的监督悖论

——以对乡镇政府项目资金使用的监督为例
来源:北京日报 发布时间:2024-04-29 14:33 作者:田先红

我们在某地调研时发现,由于县乡政府本身缺乏运转、提供公共服务的常规资金,而各种项目资金又要求专款专用,因此县乡政府不得不整合甚至挪用项目资金。这种行为违背项目资金的使用规定。绝大多数干部并没有将项目资金据为己有,而是用于公共目的。该行为的产生确实有体制原因。如果监督部门放任不管,可能导致项目资金被挪用的现象更为严重,但若真要追究起来,乡镇干部也有冤屈,可能会挫伤干部干事创业的积极性。放任不管不行,监督过严也不行,便形成了所谓“监督悖论”。

监督悖论的根源

基层干部违规行为的产生,有其体制根源。由于体制本身某些环节未能理顺,因而催生了一些基层干部的违规行为。

一是财政体制的问题。在县域,不少单位都是差额财政拨款单位。上级只为这些单位提供一部分预算资金,不足部分需要单位自筹。乡镇主要领导面临着巨大的资金筹集的压力。不过,让人疑惑的是,尽管各乡镇、部门都多多少少存在资金缺口,有的缺口还非常大,乡镇领导也经常抱怨不好筹钱,筹钱的压力很大,但最后似乎所有的缺口都得到了弥补。问题的关键就在于:乡镇、部门是如何弥补这些资金缺口的?

二是项目体制的问题。项目制是一种理性化的制度设计,追求治理目标的合理化,通过严密的流程、制度来实现资金投放目标。但有些项目的设计确实与基层社会实际不符,如果严格按照上级的项目规划标准,则项目无法落地实施。县乡政府不得不变更项目计划,将项目资金用于其他地方,实质上构成了挪用项目资金的行为。在常规财政资金不足的情况下,乡镇要自主发展,自寻出路,自己想办法筹钱。如果乡镇不设法筹钱,不仅无法满足基本需求,更谈不上发展、出政绩。但是,无论是出于晋升还是其他因素考虑,乡镇领导普遍有打造政绩的动力。而要出政绩,要发展,就需要资金。在不允许借债的条件下,乡镇要解决资金问题,要么“吃项目”,要么自己想办法筹集资金。

为维持乡镇运转,乡镇必须确保资金链不断裂,让资金流动起来。为确保资金链不断裂,乡镇采取的策略包括:一是向上级争取工作经费。比如乡镇领导跟县领导沟通、协调,让县里给乡镇提供一些工作经费。尤其是年底,乡镇急需资金,此时是乡镇向县领导、县直部门争取工作经费的“旺季”。二是向上级争取项目资金。一方面,不少项目资金当中设置有工作经费,可供乡镇使用。另一方面,乡镇还可以整合、挪用那些风险不大的项目资金。三是拆东墙补西墙。比如在紧急情况下,将原本用于某项工作的资金挪用于其他方面,以解燃眉之急。

乡镇如此,村一级也是如此,县一级同样如此。在县域,几乎各个层级、各个部门都有缺口,都要筹钱。由于财政体制和项目体制未能理顺,为了筹钱就可能催生违规行为。当然,基层干部也必须把握底线,诸如救灾、扶贫、低保、五保的资金是红线,基层干部一般不敢触碰。

当大家都将挪用项目资金作为一种默契时,它便成为一种潜规则。违规行为的存在,为日后问责埋下了风险。

弹性问责:违规行为的有限监督

财政项目资金都规定了特定用途。只要基层政府整合、挪用,那么审计部门应该不难发现违规行为。尤其是随着财政制度规范化的增强,这些违规行为较容易被发现。对于这些违规行为,上级的基本态度是:审计但不追究。如果审计部门不进行财务审计,就是渎职、失职。审计之后是否处理,则是上级纪检监察等部门的职责。

上级纪检监察部门也面临两难抉择:如果全部介入调查处理,那么打击面太大,且不合情理;如果放任不管,那么违规行为可能愈演愈烈,并损及法律制度的权威。所以,上级纪检监察部门一般采取弹性问责的策略,会出面调查处理部分违规行为,但并不覆盖所有的违规行为。上级一般把握四条底线:一是违规行为的性质不是太严重,没有产生大的影响,上级没有明令要求调查处理;二是违规整合、挪用的资金被用于公共目的,基层干部没有将资金据为己有;三是违规行为没有触碰红线,没有整合、挪用明令禁止整合的专项资金;四是不告不理。只要没有人举报,一般不予介入调查。

因此,上级进行审计时,即使发现了这些违规行为,也可能因为法不责众而不得不作罢。上级也明知,这些违规行为很大程度上是没有办法的事,是基层干部在既定的体制环境下形成的一种默契。正是因为这些灰色地带的存在,赋予了基层干部灵活操作的空间,基层政府在常规财政资金紧缺的情况下,也能继续运转。如果纪检监察部门对这些违规行为一律查处,基层干部既缺乏常规财政资金,又无法从其他渠道获得资金支持,那么很可能催生更多的消极怠工行为。在这些违规行为已成默契的情况下,对基层干部进行追责也容易让他们“寒了心”。最终,纪检监察部门只能对这些违规行为采取有限监督的策略。

当然,基层干部的心态也是矛盾的:如果不突破约束,就无法发展、难以出政绩,甚至无法运转;如果突破约束,又容易留下风险隐患。二者难以两全。尽管上级对这些违规行为没有全面严厉追究,但基层干部仍然普遍表示出担忧。纪检监督泛化,增强了基层干部的不安全感。基层干部担心这些违规行为会成为日后的风险隐患。一旦未来发生变故,曾经的违规行为就成了把柄。毕竟,违规是铁的事实。只要被揭发,涉事的基层干部将难辞其咎。

走出监督悖论

在违规行为成为一种默契的情况下,如果监督过严,易造成打击面太宽,伤及基层干部积极性;如果放任不管,则违规行为加剧,并损及法律制度的权威,监督悖论由此形成。走出监督悖论,在加强监督、强化法律制度权威的同时,根本出路在于进一步理顺体制关系。

近年来,国家不断加大对基层干部的监督力度。通过各种制度建设、技术手段强化对基层干部的管控。但是,在体制关系未能理顺、乡镇必须寻求制度外财力来源的情况下,基层的各种违规行为就不可避免。由于乡镇同时面临着发展和财政的双重压力,使其不得不设法甚至违规寻求各种财源。在乡镇基本需求无法满足的情况下,越限制、监督,就越倒逼乡镇去寻求额外的资源。上级强化对基层干部的问责,可能因为法不责众、不了了之,有损法律制度的权威;也会使得基层干部人人自危,不敢干事创业。基层干部避责行为蔓延。

监督的初衷是促进基层政府行为合规性。当前,自上而下的监督体系不断完善,但是基层的制度体系没有理顺,结构性地塑造了一些不规范行为。对于这些非规范行为,基层政府已经形成了一套共识。在监督强化的环境下,不规范行为的暴雷风险日益增加。由此造成的局面是:一方面,体制催生非规范性行为;另一方面,对基层干部非规范性行为的监督问责在不断强化。上级如果聚焦在问责基层干部上,可能会掩盖体制/制度体系本身的问题。

因此,基层治理现代化转型应该以合理化的制度体系为基础,采取疏堵结合的方式,既要监督问责又要理顺体制机制,使基层干部真正拥有干事创业的资源和空间,而监督又更加卓有成效。未来国家的重点应该放在怎样进一步改进财政转移支付制度、项目资金配置和使用制度等方面,使财政资源分配更为合理,为基层提供更为充裕的常规财政资金。

(作者为华中师范大学中国农村研究院教授)

责任编辑:魏捷

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