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努力实现“三个效果”相统一
——关于贯通运用监督执纪“四种形态”的调研
时间:2019/2/21 9:54:32 作者:郑建余

    十九届中央纪委三次全会强调,做实做细监督职责,着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。认真执行党纪处分条例,严格依法行使监察权,贯通运用监督执纪“四种形态”,使监督常在、形成常态。

    为推动监督执纪精细化、科学化,近日,浙江省纪委监委开展专题调研,对当前贯通运用监督执纪“四种形态”进行总结,分析亟须重视解决的问题,提出改进工作的有关建议,努力实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。

    贯通运用“四种形态”的实践

    从总体上看,浙江省实践运用“四种形态”呈现出以下特点。

    着眼根本目的,突出政治性。各级纪检监察机关把做到“两个维护”作为最重要的政治任务,积极运用监督执纪“四种形态”,强化政治监督和纪律保障。围绕贯彻落实党的十九大和省党代会精神、打好三大攻坚战、整治形式主义官僚主义、扫黑除恶、整治群众身边腐败和作风问题等内容,开展一系列监督检查,运用监督执纪“四种形态”,查处了一批党员干部违反政治纪律、组织纪律和中央八项规定精神案件,全力保障中央政令畅通和省委决策部署落地见效。省纪委在各市和省直单位、省属国有企业、省属高校开展政治生态建设状况评估报告工作,重点关注党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设等7个方面情况。同时,各级纪检监察机关通过常态化推进纪律监督、监察监督、巡视巡察监督、派驻监督“四个全覆盖”,有效发现问题,精准运用监督执纪“四种形态”,推动政治生态不断向好。

    夯实责任担当,抓住关键性。省纪委紧紧抓住党委(党组)主体责任、党委(党组)书记第一责任人责任这个“牛鼻子”,协助省委推动各级落实责任清单、责任分解、约谈提醒、签字背书、履职情况报告等制度,逐级夯实全面从严治党政治责任。一方面,各级党委(党组)履行主体责任,把运用“四种形态”纳入管党治党的日常工作,强化领导、组织实施;党委(党组)书记发挥带头作用,履行第一责任人的责任,及时纠正和处理苗头性倾向性问题。另一方面,各级纪委履行监督责任,既着力用好“第一种形态”,又坚持有力削减存量、有效遏制增量,保持惩治腐败高压态势。各级党委、纪委在运用监督执纪“四种形态”中相互配合、齐抓共管,实现了全面从严治党两个责任的同频共振。

    整体把握运用,注重系统性。把握“树木”和“森林”的关系,坚持惩前毖后、治病救人,通过实践运用监督执纪“四种形态”,使党的各项纪律立起来严起来执行到位。为推动各级党委、纪委运用“第一种形态”成为常态,专门制定出台规范党员领导干部谈话函询工作的相关办法,抓早抓小,前移监督关口,把大量问题解决在萌芽状态和轻微状态。同时,各级纪检监察机关立足于维护“森林”的健康,正确把握“四种形态”惩与治的关系,坚持依纪依规、严格执纪,正“歪树”、治“病树”、拔“烂树”。

    创新制度机制,增强规范性。一方面,着眼于推进压实两个责任,省委出台《党风廉政建设党委(党组)主体责任和纪委(纪检组)监督责任清单》,对党委(党组)和纪委(纪检组)运用监督执纪“四种形态”作出明确规定。另一方面,着眼于建立健全“四种形态”有效管用的制度机制,结合深化监察体制改革,制定出台《浙江省监察业务运行工作规程(试行)》《浙江省监察机关信访举报受理和办理工作若干意见》《浙江省纪检监察机关处置诬告陷害行为暂行办法》《关于规范省管领导干部谈话函询工作的暂行办法》等一系列规范性制度文件,对运用 “四种形态”的实体和程序进行规范。

    当前存在的问题

    运用“四种形态”存在规范自由裁量权的问题。目前,制度法规对运用监督执纪“四种形态”更多是定性要求,缺乏定量细化,客观上造成了运用“四种形态”的主体拥有较大自由裁量权。调研发现,查处的相类似违纪问题,由于发生时间、地域、主观认错悔过等因素不同,执纪尺度往往相差很大。从纪检监察机关的实践来看:在核查环节,虽然强调问题线索处置不同部门分段负责、相互监督,但各个部门仍然存在把问题查深与查浅、查全与查偏的主观可能;在审理环节,相关部门认定违纪违法适用从轻减轻或从重加重情节会有一定主观性;在量纪环节,对可上可下的把握,也会出现执纪松紧度不一的问题。从党委(党组)的实践来看:少数领导干部对执纪把握缺乏专业性,由于“四种形态”之间的转化有一定弹性,党组织决定执纪尺度容易出现过轻或过重的情况。

    监督检查与审查调查部门存在权限、人员合理调整的问题。省市一级纪检监察机关尽管内设机构实行监督检查与审查调查部门分设,但在职责、人员设置上还不够科学。从运用监督执纪“四种形态”情况看,监督检查部门处置问题线索权责范围稍显偏窄,只能运用“第一种形态”,凡需要初核及运用第二种及以上形态的,须移送审查调查部门处置。这样往往导致在某个时间段内,监督检查部门堆积的问题线索移不出去,或审查调查部门问题线索堆积集中、不能很快消化,影响办案效率和质量。

    部分形态实施存在实体和程序不规范的问题。由于配套制度不完善,实践中缺乏参照,目前运用“四种形态”不同程度存在工作规程不完善、痕迹管理不清晰、流程管控不细化、形态转化不明确,以及每种形态政策界限把握、党纪处分和组织处理综合运用等方面的问题。部分党组织落实监督执纪“四种形态”主体责任意识有待增强,存在以监督责任代替主体责任的情况;对自身承担的责任主动落实不够,开展红脸出汗、约谈提醒不多。少数基层党组织负责人不敢大胆监督,在第一种形态运用上泛化、虚化、空洞化。另外,在一些未使用留置措施的审查调查案件中,由于大量采取的是“走读式”谈话,场地设施滞后、措施不到位等安全隐患仍然存在。

    运用“四种形态”存在“后半篇文章”不足的问题。有的部门实施“四种形态”后延伸和拓展工作欠缺,在深化结果运用上,“三效合一”体现不充分;有的部门落实“既要严管更要厚爱”要求不够,对受处理的党员干部缺乏认真教育引导,未能有针对性地帮助其改过自新、重建信心;有的部门在运用第一种形态时,往往一谈了之、一函了之,事后缺乏跟踪关注;有的部门对查否的干部,未作及时反馈,没有在一定范围内给予澄清;有的部门重违纪干部个案查处,分析问题根源不足,督促整改不力;有的纪检监察干部仍存在“抓大不抓小”“重惩处轻预防”的思维惯性,对抓早抓小,做谈心、谈话、函询、回访教育等基础性工作仍不适应。

    深化运用“四种形态”的思考

    规范“四种形态”自由裁量权。一要完善规范“四种形态”实体和程序的制度机制。完善每种形态适用范围、具体措施、操作流程、形态转化、指标考核等方面规定。二要坚持集体研究和逐级审批原则。以问题线索处置为重点,建立承办部门集体讨论提出处置建议、分管领导专题会议确定处置方式、集体会商处置结果的工作程序,确保线索处置工作的重要环节都经过集体研究和逐级审批。三要加强对运用“四种形态”情况的监督检查。从实体和程序两个方面,定期组织开展专项监督检查,及时纠偏纠错,确保工作质量。

    合理配置工作力量。一方面,强化监督检查部门工作,力量向监督倾斜;另一方面,调整优化监督检查部门与审查调查部门职责范围。明确监督检查部门主要负责第一、第二种形态以及使用简易程序处置问题线索,审查调查部门主要负责第三、第四种形态处置问题线索。通过职责范围调整,将大量涉及轻处分和事实较清楚问题线索归口监督检查部门处置,而审查调查部门则集中精力查办大案要案。

    突出谈话函询常态运用。强化政治监督,突出监督重点,增强监督实效。一要压实主体责任,以落实“两个责任”清单为抓手,把党组织抓日常教育监督管理和党委(党组)书记约谈提醒、签字背书等情况,纳入主体责任的重要内容,加强监督考核。二要加强纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督协作配合,建立完善以问题线索为重点的监督信息快速通报移送机制,形成“四个监督全覆盖”的权力监督格局。三要严把适用条件,正确实施谈话函询,不能为了了结而简单使用函询处置方式,不能把函询等同于“第一种形态”,不能把不该函询的轻易函询。把好谈话函询呈批、组织实施和监督审查三道环节,严格组织审查,增强谈话函询严肃性,加大对谈话函询类线索的核实力度,对指向明确的具体事项、具体人员、具体行为等应核尽核。

    持续保持惩治腐败高压态势。正确处理“治未病”“正歪树”与“治病树”“拔烂树”的关系,坚持有力削减存量、有效遏制增量。一是线索处置要早。规范完善信访、案管、监督检查、审查调查等部门工作流程,做到早受理、早核查、早移交,前移监督关口。二是审查调查要严。严守纪律防线,体现纪在法前、纪比法严。严格按照4种方式处置问题线索,该函询谈话的不能了结,该初核的不能函询谈话,防止问题线索失管失控、有案不查甚至以案谋私等问题的发生。

    提高运用“四种形态”质量。一要把好案件审理关。坚持从政治上把握问题,重视对违反政治纪律、组织纪律、中央八项规定精神问题的审核处理;加强审核把关和沟通协调,对事实证据、定性处理、程序手续、涉案款物等严格把关,与审查调查或监督检查部门沟通协调,对事实认定和处理意见进行共同研究、形成共识。二要在量纪把握上,要综合考虑“违纪事实、性质和后果,对待组织审查的态度,处理结果可能产生的影响,被审查人一贯表现和自身情况”等因素,保持本地区、本部门类似问题处理适度平衡。三要重视“四种形态”结果运用,做好情况通报、督促整改、教育警示、长效管理等方面工作。

    (作者郑建余系浙江省纪委常委、省监委委员)

来源:中国纪检监察报 
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